La necesidad de un andamiaje institucional para la producción para la defensa.
Por Jorge Alejandro Suárez Saponaro
Nota: Transcripción de parte del Capítulo X del libro "Hacias las Fuerzas Armadas del siglo XXI" Volumen I (Edición 2023).
La Secretaría de Industria y Logística para la Defensa, en adelante SILDEF, dependiente del titular de defensa será responsable de la ejecución de políticas de obtención de medios para las FFAA, como de impulso al sector de industrias de alto valor estratégico e investigación, tanto en el ámbito público como privado. Tendrá funcionarios de línea, responsables de la selección de los planes adoptar, propuestos por el “estado mayor” u funcionarios de planeamiento, que tendrán responsabilidades al control y asesoramiento de los funcionarios de línea. Como decía el Dr. Federico Frischknecht, experto en estrategia y teoría de la organización, señalaba el que sabe planifica, el que no sabe descentraliza y se ocupa de las minucias intrascendentes. El que planifica tiende a reducir la carga de trabajo, el que descentraliza suele terminar abrumado con decisiones de rutina, propia de los empleados.
Esta Secretaría, puede ser un banco de pruebas, para cambios en el modelo de gestión que se puede trasladar a otros ámbitos del Ministerio.
La SILDEF tendrá las
siguientes competencias:
Ø de la logística
genética, que se ocupa de la generación de las capacidades militares. Es aquella que posibilita la creación u
obtención de nuevos equipos para las FFAA.
Ø En lo referente a
la industria de defensa: instrumentar, monitorear y controlar las políticas
públicas vinculadas con la producción industrial, la inversión productiva, la
calidad y el mejoramiento de las industrias de interés de la Defensa Nacional,
además de impulsar la exportación.
Resulta imperioso, trabajar conjuntamente con la Secretaria de Industria
y Desarrollo Productivo del Ministerio de Economía, o la dependencia que lo
reemplace. Existen programas en materia
de créditos, beneficios impositivos, apoyo en el uso de herramientas digitales,
y capacitación. En otras palabras, el
rol de la Secretaría es impulsar el sector industrial vinculado a la defensa.
Ø Implementar la
política de armamento y material, contando para ello con la Subsecretaría de
Armamento y Material.
Ø Gestionar el
Registro de Industrias y Capacidades, identificando capacidades y
potencialidades de las industrias que sean de interés estratégico, y
especialmente para la defensa nacional.
En lo referente a la Política
de Armamento y Material, tomando como ejemplo, la experiencia de países de la
OTAN, mencionamos la creación de la Subsecretaría de Armamento y Material, con
las siguientes responsabilidades:
Ø Planificar,
programar y dirigir el desarrollo de la política de armamento y material,
gestionando y tramitando, en su caso, los expedientes de adquisición de los
sistemas y equipos necesarios para las Fuerzas Armadas.
Ø Proponer los
programas de obtención y modernización del armamento y material, así como los
de mantenimiento y apoyo logístico. Dirigir, coordinar y efectuar el
seguimiento de los programas en realización. Desarrollar y, en su caso, gestionar
los programas específicos que el Ministerio de Defensa le asigne.
Ø Negociar y
gestionar la cooperación industrial y las compensaciones derivadas de las
adquisiciones en el exterior y controlar la transferencia de tecnología
nacional a terceros países, así como evaluar, controlar y coordinar la obtenida
como consecuencia de programas, acuerdos o convenios internacionales.
Ø Realizar los
estudios, investigaciones y estadísticas conducentes al conocimiento de las
posibilidades industriales del país, relacionadas con la producción de
materiales y elementos de guerra y con la preparación de la movilización
industrial correspondiente.
Ø Normalizar,
catalogar y homologar los sistemas de armas, equipos y productos de interés
para las Fuerzas Armadas, así como la sistemática de gestión de material y
repuestos, promoviendo su unificación e interoperabilidad.
Ø Promover el
fortalecimiento de base tecnológica e industrial de interés de la Defensa
Nacional a través de la prestación de los siguientes servicios por intermedio de
organismos especializados: innovación y desarrollo; transferencia de
tecnología; asistencia técnica; análisis y ensayos; certificación voluntaria y
obligatoria; auditorías; capacitación y calificación de personal.
Un nuevo modelo de gestión del Fondo Nacional de Defensa.
En lo referente al FONDEF,
debería adoptarse el modelo del Fondo Nacional de las Artes, que le permita
contar con un régimen patrimonial propio.
Sus funciones deben ir más allá de financiar la compra de equipamiento,
sino también establecer líneas de créditos para el impulso al sector privado,
en el desarrollo de capacidades. El
FONDEF será convertido en un ente autárquico, responsable de administrar un
patrimonio que estará conformado por los siguientes recursos:
Ø Las previstas por
el art. 4 de la Ley 27565.
Ø Venta y enajenación
de bienes del área de defensa. [1]
Ø El 20% del Fondo
Nacional Pesquero según la Ley Federal de Pesca, debe destinarse a la compra e inversión de
material para vigilancia y tareas de patrullaje de la actividad pesquera.
Ø Canon pagado por la
concesionario del Sistema Nacional de Aeropuertos al Estado Nacional.
Ø Recursos generados por
las propias Fuerzas Armadas, requiriendo la modificación de normas vigentes.
Ø 1.5 % de las exportaciones de productos minerales, petróleo, gas.
Los cambios deben estar destinados a que paulatinamente el FONDEF, sea sostenible en el tiempo, lo que no impedirá realizar inversiones, para que los fondos no se vean afectados por la depreciación de la moneda. El marco reglamentario deberá contemplar mecanismos para contrarrestar los efectos de la inflación, como garantizar la operatividad de los medios adquiridos.
La
estructura de investigación, desarrollo y producción
En 1984 el ámbito de investigación, desarrollo y producción para ladefensa estaba constituido por una estructura I&D (investigación y desarrollo) dependiente del Ministerio de Defensa y tres estructuras independientes de investigación y producción dependientes de cada una de las FFAA. Esto se mantiene a grandes rasgos hasta el día de hoy, en cierta manera, aunque totalmente degradado. Consideramos que el ámbito del Ministerio de Defensa debería existir una estructura mínima para políticas de investigación, desarrollo y producción para la defensa, en cooperación con otras agencias del Estado y privados. Además de actuar como autoridad de regulación para seguimiento de contratos, etc. El país cuenta con capacidades que pueden ser de interés y debería existir una articulación entre entidades como el IRAM, INTI, CONICET, CITIDEF, Universidades Nacionales y privadas, con agencias del área de defensa.
Históricamente se ha observado un importante grado de dificultad para relacionar el planeamiento de defensa con las tareas de I&D al no existir una relación estrecha entre dichos ámbitos. En este proceso de cambios, exige fortalecer las agencias de desarrollo de combate de cada fuerza, para dar respuestas, tale cómo se combatirá en el futuro y con medios, sin que ello implique la redundancia y/o duplicación de funciones. Estas agencias serán parte del sistema de investigación y desarrollo para la defensa.
El Centro de Investigaciones y Desarrollo Tecnológico de la Defensa o CITIDEF, podría contar con una estructura “regional” con centros especializados en cooperación con casas de altos estudios en el interior del país y el propio CONICET, estrechando lazos con otros organismos y promoviendo potenciar capacidades propias, incluyendo trabajando con el sector privado.
En lo que respecta a las entidades de producción, éstas en general, conservan capacidades tecnológicas e industriales que conforman una importante base técnico – industrial de valor relevante tanto en la actualidad como en el futuro: cohetes y sistemas de lanzamiento, vehículos aéreos no tripulados, artillería de campaña de 155 mm, morteros, municiones de diversos calibres, equipo electrónico, simulación, aviones de entrenamiento avanzado, bombas guiadas, construcciones navales. El mantenimiento de determinadas plantas industriales en la órbita del estado responde a la necesidad de conservar determinadas capacidades y know – how científico técnico. A fin de asegurar en todo momento se puedan satisfacer determinadas necesidades para las FFAA (especialmente en tiempo de guerra). Por otro lado. la realidad del sector privado demuestra a todas luces la incapacidad material de disponer determinadas líneas de producción (ejemplo: misiles, radares).
Resulta imprescindible contar
con un marco legal sobre compensaciones industriales, llamados off set, además
de un marco de regulación y fomento específico para el sector industrial de
defensa.
Sistema de artillería de cohetes nacional CP-30
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Una
solución posible: creación de un Grupo o holding Industrial de Defensa.
Reestructuración del sector.
En un mercado internacional cada vez más concentrado, en manos de poderosos grupos empresarios, muchos de ellos propiedad de fondos de inversión, pero siempre con un sólido respaldo político, además de las empresas estatales conocidas del sector, la industria de defensa argentina queda inerme y tiene pocas posibilidades de éxito, sino no busca un nuevo modelo de gestión, de socios estratégicos, y especialmente de un sistema de financiación, que facilite el acceso a los potenciales clientes a los productos ofrecidos.
La solución es la creación de
un Grupo empresario o Económico, que agrupe Fabricaciones Militares, FADEA y
TANDANOR. El caso de Astilleros Río Santiago, es especial y creemos que debe
mantenerse como unidad separada. Un ejemplo – salvando las distancias – es el
Israel Aircraft Industries o IAI, que cuenta con filiales especializadas, la
estatal suiza RUAG, que cuenta con áreas especializadas en armas terrestres y
aviación. También podemos citar Rheinmetall Defence, o General Dynamic. En el
ámbito regional, Colombia, que tiene una industria militar más modesta,
comparable en capacidades con la Argentina, también impulsó la creación de un
holding, que hoy es uno de los principales del país, con 6.000 puestos de
trabajo.
Entonces ¿por qué agruparse?
¿que ventajas tiene? En el ámbito de la defensa como fuera de ella, para
posicionarse en el mercado o explotar su potencial, nace la necesidad de
coordinación. Surge lo que los expertos llaman “capacidad organizacional”. Esto
permite que las empresas crezcan conforme a su eficacia funcional y
estratégica. La capacidad de organización les otorga nuevas ventajas,
facilitando procesos de producción y distribución. Esto les permite por un lado
controlar fuentes de provisión de insumos y control de puntos de venta
(integración vertical), pero también mercados de productos o servicios
similares (integración horizontal). Otras ventajas para la creación de un
holding industrial de defensa:
Ø Los distintos
sujetos, mantiene sus órganos de administración, pero subordinados a una
dirección política común a través de una sociedad controlante.
Ø El modelo facilita
soluciones integrales, por ejemplo, las filiales tienen un área de negocio u
actividad determinada. Los servicios generales como marketing, contabilidad,
asesoría legal, recursos humanos, pueden estar en manos de la sociedad matriz,
reduciendo costos y mejorar la eficacia.
Ø Ventajas en ventas.
Las filiales serán unidades especializadas en determinados mercados, por ende,
hablamos de especialización.
Ø Entrada de
inversores. Estos pueden entrar y participar en un área de negocio, ampliando
el capital de una sociedad filial.
Ø Crecimiento.
Permite la expansión con la incorporación de nuevas filiales y empresas
controladas.
Ø Toma de decisiones.
Rapidez en este proceso. La sociedad matriz, por el control que ejercer,
facilita la coordinación, facilita el diseño de una estrategia común entre las
distintas filiales. Los conflictos entre
socios, se reducen, dado la estructura del grupo.
Ø Protección de
bienes. Los bienes muebles e inmuebles, se pueden trasladar de una sociedad
filial a otra, a fin de protegerlos frente a las acciones de riesgo que tomen
dichas entidades subordinadas.
Ø Control de riesgos.
Las filiales responder con sus propios recursos, por los riesgos de su
actividad, sin que las otras sufran consecuencias.
Ø Imagen. Los grupos
o holding, generalmente son vistos como entidades financieramente más robustas.
La creación del Grupo o holding de industrias de defensa, podrá nacer sobre la base de una persona jurídica existente y/o a crearse que funcione como sociedad controlante. Esta será una sociedad que tendrá como objetivo impulsar y/o promover industrias de valor estratégico, vinculados al campo de la defensa y seguridad, lo que no impedirá actuar en otras áreas, también consideradas de importancia para el desarrollo y contribuir a la autonomía del país en materia tecnológica e industrial. A través de este grupo, el Estado Nacional, podrá canalizar el ahorro nacional en empresas de alta tecnología, ya sea a través de las filiales del grupo, o en alianza con capitales privados nacionales o socios estratégicos extranjeros.
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| cañón CITER de 155 mm, de diseño y producción argentina |
La conformación de la sociedad controlante del Grupo, será resultado de la racionalización de estructuras existentes, en las empresas del área de defensa. Las acciones que tenga el estado nacional en TANDANOR CINAR y FADEA serán transferidas al citado holding, y en el caso de Fabricaciones Militares Sociedad del Estado, una vez convertida en Sociedad Anónima, las acciones del Estado Nacional pasarán al Grupo. En este proceso creemos conveniente realizar estudios para que, el Instituto de Ayuda Financiera para el Pago de Retiros Militares (IAF), ANSES por medio del Fondo de Garantía, y Banco Nación (como otros bancos públicos) puedan participar en la conformación de la sociedad controlante del holding.
El Banco Nación por ejemplo cuenta con un programa por medio de los Fondos de Inversión Comunes Pellegrini, de repatriación de dólares en el exterior. Por medio de incentivos, puede estimularse que el ahorro nacional pueda ir dirigido al desarrollo y capitalización de holding de industrias de defensa. Asimismo, se invitará a entidades privadas a participar, pero una segunda etapa, cuando el grupo propuesto tenga un plan de negocios estable y duradero. No debe descartarse la posibilidad de cotizar en la Bolsa de Valores, que tiene mucho valor a la hora de buscar financiamiento y la solidez de la empresa.
Nuestra propuesta consiste en la concentración empresaria, formando un agrupamiento con subordinación. La concentración da origen a la subordinación de los distintos sujetos – que mantienen sus órganos de administración independiente – pero subordinados a una dirección política común a través de una sociedad matriz o controlante. Este permitiría que las empresas puedan tener una herramienta de coordinación eficaz, brindar verdaderas soluciones integrales a clientes nacionales como internacionales. En este proceso podría formarse “joint ventures” con empresas privadas como con organismos de las Fuerzas Armadas, dado que existen capacidades en talleres y arsenales, que pueden tener perfil comercial. Un ejemplo es el caso del batallón de mantenimiento y abastecimiento de aeronaves 601 del Ejército, calificado por Bell Textron para modificar y modernizar los veteranos helicópteros Bell UH 1H al nivel Huey II. Existe capacidad ociosa y que puede ser utilizada para brindar soluciones para los mercados civil y militar. Otro ejemplo es la Fábrica Militar Río Tercero en materia de reparación y recuperación de material ferroviario. La existencia de una verdadera conducción conjunta de las empresas sobrevivientes del área de defensa, permitiría el diseño de un verdadero plan de negocios con visión de largo plazo.
Las empresas de defensa deben pasar por un proceso de cambios en materia de dirección, administración, marketing, gestión de recursos humanos, bajo estándares del sector privado. La contratación de personal puede recaer en manos de prestigiosas consultoras y debe crearse una gerencia profesionalizada. Los responsables de la dirección de las empresas, deben estar sujeto a su buen desempeño y los resultados, no al poder de turno, que coloca gente generalmente advenediza y desconocedora del tema. Un plan de negocios no debe dejar fuera el tema del financiamiento. La banca pública ofrece posibilidades para que sea parte de este proceso, pero tampoco debe excluirse a operadores privados del sitema bancario, donde existen firmas muy sólidas, que pueden brindar mecanismos de financiamiento a potenciales clientes, pero también siguiendo el modelo de lo astilleros Damen, contar con una red que busque, en proyectos complejos, financiamiento externo, buscando a pedido del cliente, entidades que se ajusten a sus requermientos.
En este proceso de cambios,
debe incluir una racionalización de las estructuras, relocalización de plantas
(sin que ello signifique la pérdida de capacidades), estudio de formación de
clusteres en cooperación con el sector privado, especialmente potenciando las
tecnologías de uso dual. Al respecto, proponemos incluir en el grupo o holding
industrial de defensa de control estatal, las siguientes entidades:
Ø Aceros Zapla.
Desconocemos su situación, luego de años de una política empresaria errática.
Ello no impide tener ventajas. Se sugiere buscar socios externos, dado que la
producción de aceros especiales, son ideales para la fabricación de blindajes
especiales y piezas de artillería.
Ø Instalaciones de ex
SITEA, administrado en su momento por TALA S.A., para el llenado de bombas y
producción de municiones/proyectiles para la Fuerza Aérea Argentina. Se
desconoce su situación. Solo se sabe que las instalaciones están preservadas.
Ø Y – Tec SA. Empresa
de YPF. Fortalecer la inserción en el mercado de baterías de litio. CITIDEF,
apoyó el desarrollo de la primera fábrica en su tipo en Argentina, en manos de
YPF. El Grupo industrial de defensa, podría participar activamente en este
proceso, con nuevas plantas en otros puntos del país. ¿por qué apostar al litio
desde las industrias de defensa? Submarinos pronto operarán con este tipo de
baterías, como sistemas terrestres. Producirlo o tener el dominio tecnológico,
afecta a la defensa nacional.
Ø Unidad de Negocio
especializada en Producción de semiconductores. En Argentina opera la planta
Pixart, la primera en su tipo en la región. La Universidad Nacional del Sur
tenía capacidades en dicha materia, que abre las puertas para crear una
sociedad especializada, orientada a proveer requerimientos para la defensa.
Ø Polo Tecnológico Constituyentes SA.: operará como “incubadora” de empresas, además de brindar servicios de Outsourcing [1]y Project Management.[2]
El modelo propuesto relativo a PTC SA, puede ser empleado en torno a instalaciones como el Arsenal Puerto Belgrano o el Área Material Río Cuarto, que además de poder ser clústeres industriales, actuarán como incubadoras de empresas.[3]
Las “incubadoras” proveen de infraestructura, como oficinas, proveer expertos, entrenamiento de personal, financiamiento, servicios, que permitan a los emprendedores crecer y desarrollarse. En el ámbito de la defensa, cobran especial interés las áreas de software, semiconductores, materiales especiales, drones, componentes aeronáuticos, electrónica, microelectrónica, etc. Creemos conveniente que en cada “polo” a crearse debe constituirse una sociedad anónima, controlada por el Grupo o holding de empresas de defensa, con participación ya sea del estado provincial, municipio, como inversores privados, incluyendo el sector bancario.
Los polos/parques industriales
propuestos a través de la intervención del Grupo propuesto:
Ø Base Naval Puerto
Belgrano: está previsto el desarrollo y expansión del Centro Espacial Manuel
Belgrano, que tendrá en sus instalaciones la capacidad de integración final de
los lanzadores Tronador II y III. Esto abre la posibilidad de crear un clúster
industrial que puede estar en manos de una sociedad con participación de Grupo y
la CONAE, que impulse la radicación de empresas de alta tecnología y servicios
asociados al sector espacial. En Punta Indio, está la instalación de
manufactura de cohetes lanzadores. Esto
pueda dar origen a otro clúster, administrado por la empresa antes propuesta,
destinado a impulsar empresas especializadas en el área aeroespacial. La Base
Naval Puerto Belgrano puede contar entonces con dos empresas donde Grupo tenga
participación. Por un lado. el sector espacial, en el montaje final del
vehículos lanzadores y venta de servicios de lanzamiento de carga útiles, y,
por otro lado, servicios de mantenimiento, reparación de buques, aprovechando
los diques de reparaciones de la base y las instalaciones asociadas. Esto abre
la posibilidad para contratos de colaboración/joint ventures, donde operadores
privados, pueden subcontratar los servicios del astillero de Puerto Belgrano.
Ø Taller Aeronaval
Central / Arsenal Aeronaval Comandante Espora: en su momento brindó servicios
de mantenimiento para aviones de Aerolíneas Argentinas. En 2004, medios locales
hablaban de crear unos 300 puestos de trabajos adicionales. Esta posibilidad
debería explorarse con otras empresas de transporte aéreo, etc.
Ø Arsenal Boulgne:
tiene las antiguas instalaciones de montaje final de los blindados TAM. Creemos conveniente, la puesta en marcha de
un centro industrial, con participación del sector privado, especializado en la
modernización y recuperación de material blindado, con fuerte participación de
la industria argentina. Esta nueva
empresa podría invitarse a empresas líderes para modernizar los M113 y la
recuperación de los vehículos VCTP TAM, etc.
Ø Área Material Río
Cuarto: tendrá por objeto la generación de un ámbito destinado a la radicación
de empresas industriales y proyectos de producción, desarrollo tecnológico e
innovación en materia aeronáutica vinculados a la aviación civil y al control
del espacio aéreo nacional, favoreciendo el intercambio de conocimiento y la
transferencia de tecnología entre organismos estatales, empresas y
universidades, y potenciando sus vinculaciones productivas, tecnológicas y
comerciales.
Ø Isla Demacrchi –
Ciudad de Buenos Aires. Existen instalaciones de la Armada, Prefectura Naval,
Administración General de Puertos y Dirección Nacional de Vías Navegables, que
pueden ser empleados para la radicación de empresas vinculadas a las
construcciones navales, aprovechando además la cercanía de TANDANOR – CINAR.
El Grupo puede incurrir en
inversiones y actividades económicas de diversa índole, siendo el objetivo
tener la suficiente rentabilidad, no solo para generar beneficios para los
accionistas privados o el fondo del ANSES, sino para no tener que depender de
ninguna ayuda del Estado Nacional. Asimismo, la dirección del Grupo debe estar
en manos profesionales, cuya estabilidad dependerá del buen desempeño de los
responsables de la casa matriz como sus subsidiarias.
Extraído del libro "Hacia las Fuerzas Armadas del siglo XXI": https://www.autoreseditores.com/libro/23358/jorge-alejandro-suarez-saponaro/hacia-las-fuerzas-armadas-del-siglo-xxi.html
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[1] Este
es el proceso mediante el cual una compañía y/o organización identifica un
proceso dentro de su rutina que podría aumentar la productividad y derivar en
optimización, involucrando a terceros que son subcontratados para ejecutar esa
tarea o actividad. En otras palabras, consiste en delegar algunas funciones a
una empresa o equipo especializado en ellas, para aumentar la producción,
acceder a mejores tecnologías o abaratar los costos dentro de la organización.
Las tareas van desde mantenimiento de las instalaciones hasta procesos
complejos y meticulosos como la contabilidad o el reclutamiento de talentos.
[2] El
denominado Polo Tecnológico Constituyentes SA, que funciona como una
“incubadora” de empresas, aprovechando las capacidades de sus socios: CITIDEF,
Universidad Nacional de San Martin, Servicio Geológico Minero Argentino, INTI,
CNEA, e INTA. En otras palabras, estamos ante una serie de entidades vinculadas
al ámbito de investigación de áreas de defensa, desarrollo industrial, energía,
minería, y producción agropecuaria y biotecnología.
[3] Selección
de negocio y/o startup. Esta idea o innovación entra a un proceso de selección,
en el cual los asesores y expertos analizan el perfil del emprendedor o equipo
y el potencial de dicho emprendimiento, Preincubación: Se define el plan de
negocios y se genera un plan de trabajo que será el apoyo del proyecto durante
todo el proceso de incubación. Esto exige que se cumplan los pasos establecidos
para alcanzar los objetivos deseados. La “incubadora” brinda asesoría técnica y
facilita las herramientas para que los proyectos sigan según el plan
establecido. Incubación. El
acompañamiento continúa con la puesta en marcha del plan de negocios hasta que
el producto o servicio sea lanzando al mercado. Seguimiento. La “incubadora”
lleva a cabo monitoreo y control
[1] La
venta de inmuebles, debe ser tomada con prudencia, dado que existe un marco
normativo que exige que el 20% debe ser destinado a la Agencia Nacional de
Bienes del Estado. Sería conveniente revisar la legislación y establecer un
mecanismo que parte de lo obtenido en la venta de inmuebles de las FFAA vaya a
parar a mejoras de infraestructura, especialmente escuelas, viviendas, campos
de instucción. Nota del Autor
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