La reforma de la industria de la defensa argentina Un camino para hacer viable a un sector de valor estratégico
Por el Dr Jorge
Alejandro Suárez Saponaro
Especial para
El complejo industrial de defensa, en su
momento fue desarrollado para satisfacer los requerimientos de cada arma en
particular, en cierto modo no existió un criterio racional o visión conjunta.
Hoy día llegamos a contar con cuatro empresas, deficitarias y con graves
problemas de gestión que le cuestan al erario público cientos de millones de
pesos. En materia aeronáutica tenemos a
El sector industrial de defensa, se
caracteriza por vacíos legales, falta de una estrategia empresarial clara,
ausencia de mercado estable y los principales clientes, son de bolsillos flacos
y muchas veces recurren a proveedores externos, gracias a una legislación laxa
que no estimula potenciar capacidades nacionales. Existe además un centro de
investigaciones, conocido como CITIDEF, de gran potencial, gracias a su capital
humano de primer nivel, pero el camino del prototipo a la producción en serie,
generalmente queda trunco. Finalmente destacamos a la empresa pública de alta
tecnología INVAP SE, que tiene injerencia en materia de defensa con el programa
de radares y otros equipos, como de visión nocturna, localización de blancos
(utilizados en los aviones de patrulla P-3 Orion navales). El sector privado
apenas existe, solo como proveedores de determinados componentes, producción de vehículos aéreos no tripulados (existía
una firma con importantes capacidades), reparación de blindados y vehículos
tácticos. Asimismo algún fabricante de armas portátiles.
El complejo industrial de defensa, está
afectado como el resto de la economía nacional, por conflictos laborales,
recesión, costos del dólar, tarifas de servicios siempre en alza, ausencia de
políticas industriales claras y un mercado que casi está extinguido, además de
complejas regulaciones de importación/exportación. Los proyectos siempre se ven
amenazados con cambios de gestión, recortes de presupuesto y hasta poco interés
en el tema.
La definición de un nuevo modelo de
gestión industrial.
La realidad tanto política como
económica (nacional, regional, global) indica claramente que el antiguo modelo,
ha quedado obsoleto. La situación por la que atraviesa el sector estatal
argentino de investigación y producción demanda la puesta en marcha de una
profunda reforma con el propósito de terminar con el proceso de degradación,
mantener el know – how existente y mejorar la calidad de gestión. Ello no
impedirá el desarrollo de nuevas capacidades que sean interés de la defensa
nacional. La definición del modelo de gestión técnico – industrial de defensa
está vinculada con aspectos tales como la existencia de un sistema de
planeamiento a largo plazo, una política específica claramente definida, la
interacción entre entidades públicas y privadas, un sistema de gestión moderno,
y una fuerte interacción entre los organismos vinculados a la producción con
las Fuerzas Armadas (FFAA) y Fuerzas de Seguridad (FFSS). Otro elemento a
considerar es la previsibilidad y continuidad de las líneas de acción que se
establezcan junto a la necesidad de que el sistema estatal sea gestionado desde
el Ministerio de Defensa, terminando con la dispersión de organismos,
utilizando racionalmente los limitados recursos disponibles.
El diseño del modelo citado debe hacer
frente a una serie de problemas especialmente: el modelo de gestión pública
vigente, el régimen de obtención, las estructuras de investigación y
desarrollo, la organización de las entidades de producción industrial, los
mecanismos de cooperación internacional, y la movilización industrial y tecnológica.
Los cambios sugeridos en este proceso de
cambios abarcan cuestiones en materia de organización, como de personal. a)Gestión por competencias: selección del
personal por las habilidades, aptitudes profesionales, experiencia y por la
actitud y predisposición para la tarea que posee; b)Formación gerencial de los
responsables de la conducción de organismos de Investigación y Desarrollo, y especialmente de las plantas de producción;
c)Salarios variables – garantizando un piso – que respondan a los logros
alcanzados por la organización, por su productividad a todos los niveles;
d)Salarios que sean competitivos frente al mercado civil; e)Aplicación de
nuevas técnicas de trabajo que mejore el desempeño de las organizaciones
involucradas; f)Mejora en la calidad ambiental de los ámbitos de trabajo;
g)Capacitación permanente. Esto requiere el consenso con asociaciones
profesionales y sindicatos. Las empresas/organismos de producción para la
defensa deben dejar de ser espacios para contratados y amigos del poder de
turno.
Un cambio de modelo de gestión – bajo el
concepto de gestión por objetivos – significará: a)Relacionar los recursos asignados con los objetivos perseguidos;
b)Obligaría al Ministerio de Defensa a definir claramente sus objetivos,
analizados en sus aspectos relevantes y no como un mero trámite burocrático;
c)Evaluación permanente facilitando la ubicación de fallas y potenciando los
aspectos positivos de la organización, d)Transparencia en la gestión de los
recursos; e)Descentralización de las decisiones; f)Indicadores de gestión que
permitan establecer parámetros de calidad institucional claramente definidos;
g)Incentivos a la productividad del personal y mejora de su nivel cualitativo.
Modificación del régimen de obtención de
medios para las Fuerzas Armadas
La aplicación de un nuevo sistema de
obtención deberá estar orientado a cumplir una serie de objetivos: armonizar
los sistemas logísticos, mejorar la calidad de los organismos logísticos,
proveer equipos y servicios en el tiempo y lugar correctos, reducción de
costos, y asegurar una aproximación común a la industria desde el área
logística. Sin entrar en detalles por la complejidad de la problemática
logística, proponemos la aplicación de obtención inteligente o “smart procurement” aplicados por la
británicos. Esto implica que las fuerzas armadas “puedan obtener y sostener sus
medios logísticos de manera más efectiva en términos de tiempo, costos y
ejecución”. Este modelo surge de la experiencia del sector privado, mejorando
los procedimientos, técnicas y hasta los costos en materia de obtención.
El proceso propuesto convive
permanentemente con el ciclo logístico, “pero que debe ser entendido también
como un proceso que debe contemplar al producto a obtener, es decir desde su
desarrollo conceptual, diseño, demostración, fabricación, servicio y baja, que
todas las etapas incidirán en la estructura de costos de la organización
mientras el producto a obtener cumpla su ciclo de vida en la misma”. Lo expresado demanda cambios del régimen
vigente: a) Eliminación de las comisiones
de adjudicación de la ley 20.124. La responsabilidad recae en el Ministerio de
Defensa (logística genética) y Estado Mayor Conjunto (logística de
sostenimiento); b) Creación de una tarjeta de crédito especial para la
adquisición de determinados efectos en el nivel de logística de alistamiento. Las
compras serán pagadas por el organismo que determine el Ministerio.
Este sistema permitirá la construcción
de mecanismos de obtención sean ágiles, oportunos, transparentes y con mejores
mecanismos de control. Todo este mecanismo de adquisiciones deberá ser
controlado por un sistema especialmente diseñado
para la administración del área de defensa. Dicho sistema permitirá realizar el
seguimiento de todo el ciclo de un producto, con el consiguiente ahorro de
tiempo y dinero.
La introducción de mejoras en los
mecanismos de obtención de las FFAA y FFSS hará más atractivo dicho mercado – a
pesar de lo reducido – al sector privado, contribuyendo a diversificar los
posibles proveedores y por ende contribuyendo a mejora la oferta en productos y
servicios.
La estructura de investigación,
desarrollo y producción
En 1984 el ámbito de investigación,
desarrollo y producción para la defensa estaba constituido por una estructura
I&D (investigación y desarrollo) dependiente del Ministerio de Defensa y
tres estructuras independientes de investigación y producción dependientes de
cada una de las FFAA. Esto se mantiene a grandes rasgos hasta el día de hoy, en
cierta manera, aunque totalmente degradado. Consideramos que el ámbito del
Ministerio de Defensa debería existir una estructura mínima para políticas de
investigación, desarrollo y producción para la defensa, en cooperación con
otras agencias del Estado y privados.
Además de actuar como autoridad de regulación para seguimiento de
contratos, etc. El país cuenta con capacidades que pueden ser de interés y
debería existir una articulación entre entidades como el IRAM, INTI, CONICET,
CITIDEF, Universidades Nacionales y privadas, con agencias del área de defensa.
Históricamente se ha observado un
importante grado de dificultad para relacionar el planeamiento de defensa con
las tareas de I&D al no existir una relación estrecha entre dichos ámbitos.
Al respecto proponemos la creación en el seno de cada fuerza una agencia de
desarrollo de combate, cuya tarea es dar respuestas a tales cómo se combatirá
en el futuro y con qué medios. Dicha responsabilidad se realizará con ayuda de
la ciencia y tecnología para hacer frente a los requerimientos específicos de
cada fuerza, sin que ello implique la redundancia y/o duplicación de funciones. Estas agencias serán parte del sistema de
investigación y desarrollo para la defensa.
El Centro de Investigaciones y
Desarrollo Tecnológico de
En lo que respecta a las entidades de
producción, éstas en general, conservan capacidades tecnológicas e industriales
que conforman una importante base técnico – industrial de valor relevante tanto
en la actualidad como en el futuro: cohetes y sistemas de lanzamiento,
vehículos aéreos no tripulados, artillería de campaña de
Resulta imprescindible contar con un
marco legal sobre compensaciones industriales, llamados off set, además de un
marco de regulación y fomento específico para el sector industrial de defensa.
Una solución posible: creación de un
Grupo o holding Industrial de Defensa. Reestructuración del sector.
En un mercado internacional cada vez más
concentrado, en manos de poderosos grupos empresarios, muchos de ellos en manos
de fondos de inversión, pero siempre con un sólido respaldo político, además de
las empresas estatales conocidas del sector, la industria de defensa argentina
queda inerme y tiene pocas posibilidades de éxito, sino no busca un nuevo
modelo de gestión, de socios estratégicos, y especialmente de un sistema de
financiación, que facilite el acceso a los potenciales clientes a los productos
ofrecidos.
La solución es la creación de un Grupo
empresario o Económico, que agrupe Fabricaciones Militares, FADEA y TANDANOR.
El caso de Astilleros Río Santiago, es especial y creemos que debe mantenerse
como unidad separada. Un ejemplo – salvando las distancias – es el Israel
Aircraft Industries o IAI, que cuenta con filiales especializadas, la estatal
suiza RUAG, que cuenta con áreas especializadas en armas terrestres y aviación.
También podemos citar Rheinmetall Defence, o General Dynamic. ¿Por qué agruparse?
¿Que ventajas tiene? En el ámbito de la defensa como fuera de ella, para
posicionarse en el mercado o explotar su potencial, nace la necesidad de
coordinación. Surge lo que los expertos llaman “capacidad organizacional”. Esto
permite que las empresas crezcan conforme a su eficacia funcional y
estratégica. La capacidad de organización les otorga nuevas ventajas,
facilitando procesos de producción y distribución. Estas ventajas les permiten
por un lado controlar fuentes de provisión de insumos y control de puntos de
venta (integración vertical), pero también mercados de productos o servicios
similares (integración horizontal).
Nuestra propuesta consiste en la
concentración empresaria, formando un agrupamiento con subordinación. La
concentración da origen a la subordinación de los distintos sujetos – que
mantienen sus órganos de administración independiente – pero subordinados a una
dirección política común a través de una sociedad matriz o controlante. Este
permitiría que las empresas puedan tener una herramienta de coordinación
eficaz, brindar verdaderas soluciones integrales a clientes nacionales como
internacionales. En este proceso podría formarse “joint ventures” con empresas
privadas como con organismos de las Fuerzas Armadas, dado que existen
capacidades en talleres y arsenales, que pueden tener perfil comercial. Un
ejemplo es el caso del batallón de mantenimiento y abastecimiento de aeronaves
601 del Ejército, calificado por Bell Textron para modificar y modernizar los
veteranos helicópteros Bell UH 1H al nivel Huey II. Existe capacidad ociosa y
que puede ser utilizada para brindar soluciones para los mercados civil y
militar. Otro ejemplo es
Las empresas de defensa deben pasar por
un proceso de cambios en materia de dirección, administración, marketing,
gestión de recursos humanos, bajo estándares del sector privado. La
contratación de personal puede recaer en manos de prestigiosas consultoras y
debe crearse una gerencia profesionalizada. Los responsables de la dirección de
las empresas, deben estar sujeto a su buen desempeño y los resultados, no al
poder de turno, que coloca gente generalmente advenediza y desconocedora del
tema.
Un plan de negocios no debe dejar fuera
el tema del financiamiento. En 2018, según el diario Ámbito Financiero, los
bancos en Argentina tuvieron ganancias en el orden de $ 176.000 millones y los
informes ponen en evidencia la solvencia del sistema, a pesar de la crisis.
Esto abre la puerta para integrar como potenciales socios, al sector
bancario/financiero, para programas de financiamiento de los bienes y servicios
que pueda brindar el Grupo de empresas de defensa nacional.
En este proceso de cambios, debe incluir
una racionalización de las estructuras, relocalización de plantas (sin que ello
signifique la perdida de capacidades), estudio de formación de clusteres en
cooperación con el sector privado, especialmente potenciando las tecnologías de
uso dual.
El caso del Astillero Río Santiago, es
un tema aparte, lleno de problemas consecuencia de años de desidia, requiere de
un plan de negocios de largo plazo, una solución a su peculiar situación
jurídica (consideramos que debe ser una sociedad anónima de control estatal) y
diversificar su oferta, mas allá de las construcciones navales. La empresa en
su momento tuvo capacidad en materia de industria ferroviaria, componentes para
centrales nucleares, obras de infraestructura, etc. Existen dos posibilidades, o crear un grupo
económico alrededor de ARS, con ramas naval, metalmecánica, motores, material
ferroviario, servicios varios o integrarse en el grupo propuesto para las
industrias de defensa remanentes. La
empresa requiere inversiones, reformas en materia de personal, ser competitiva
y un nuevo modelo de dirección, además de socios estratégicos que le permitan
salir al mercado internacional. Queda pendiente el tema de la ley de marina
mercante, vetada en parte por el Poder Ejecutivo, lo que dificultaría la
renovación de las vetustas flotas mercantes argentinas, que le daría mucho
trabajo a la industria nacional.
¿Qué puede ofrecer la industria
argentina de defensa?
INVAP
es un modelo exitoso, dentro de una Argentina que pareciera que el largo plazo
no existe. Esto puede servir de modelo para nuestro “Grupo Argentino de
Industrias de Defensa”. En el sector “terrestre” en materia militar existen
posibilidades en materia de piezas de artillería, munición, reparación y
modernización de medios blindados, municiones, armamento portátil, chalecos
antibala, desmilitarización y destrucción de municiones. En lo atinente a la modernización de
blindados, la antigua planta de TAMSE (fábrica de blindados) debería ser
modernizada. Se han llevado a cabo trabajos sobre los blindados M113 y el
tanque TAM con asistencia israelí (paralizado por presupuesto). Existe en la
región un mercado potencial, dado las flotas de M 113 existentes. Otras
posibilidades es la venta de blindados sobre la base del chasis del UNIMOG 416,
que el Ejército precisa reemplazar con medios más de modernos. No obstante
ello, existe un mercado para convertirlos en vehículos de patrulla y seguridad (https://www.defensa.com/en-abierto/camion-blindado-unimog-416-fuente-inspiracion1).
En vez de ser vendidos en subastas por poco dinero, podrían ser exportados a un
mejor precio. Un negocio que podría
tener potencial, es vender el know how y vender licencias de producción.
El mercado civil ofrece también
posibilidades importantes al sector terrestre de la industria militar
argentina. La reparación de vagones, menos costosa que importar material más en
tiempos de devaluación, es una interesante posibilidad. Existen millares de
coches y vagones que pueden ser reparados a un costo moderado, además de
ejecutar trabajos para obras de infraestructura, productos químicos, explosivos
para el sector minero, etc.
CITEDEF ha desarrollado en su momento
afustes para ametralladora para helicópteros, coheteras y paquetes de
modernización del blindado M113 que incluye cañón de
Existen desarrollos en materia de
vehículos aéreos no tripulados, armas lanzables tipo stand off, radares, que
también pueden ser objeto de programas de exportación, que incluya posibilidad
de co producción y hasta montaje en el país comprador. Esta solución la consideramos la mejor para
el caso del avión FMA IA 63 Pampa de
entrenamiento avanzado. La posibilidad que el país comprador pueda co producirlo
bajo licencia, puede incrementar su interés. Esto también demandará
instrumentar mecanismos de financiación, ampliar la red de proveedores que se
adapten a las necesidades del cliente.
Un segmento a considerar es la modernización y mantenimiento de
aeronaves civiles y militares, como también el sector de componentes
aeronáuticos.
En materia naval existen importantes
capacidades, que incluye un moderno astillero con posibilidad de construir
submarinos. Esto permite que países que no cuenten con medios industriales
puedan realizar modernizaciones de este tipo de buques en Argentina con soporte
del astillero constructor. Es indispensable llegar algún tipo de acuerdo con
astilleros germanos, dado que existe en la región un mercado potencial tanto de
renovación de buques como de modernización.
El ámbito civil ofrece posibilidades mayores para el sector naval, pero
estará sujeto siempre a mejoras del marco legal, alianza con bancos líderes y
socios estratégicos con astilleros líderes.
Final
La reestructuración de las industrias de
defensa debe estar destinada a impedir su degradación y pérdida de capacidades,
generar unidades de negocio rentables e invertir las ganancias en potenciar en
las instalaciones existentes. Existen en el país organismos que debidamente
articulados pueden generar soluciones de suma utilidad para necesidades de la
defensa y seguridad en Argentina, como de países de la región. La creación de
un grupo económico o holding industrial, permitiría en el marco de una profunda
reforma, crear una dirección centralizada y generar una verdadera estrategia
común que permita generar fortalezas. Hay un marco legal que permite este tipo
de cambios, además de “ventanas” legales como son los regímenes de promoción
industrial, que pueden ser de utilidad para articular los esfuerzos públicos y
privados para crear un sector competitivo, generando recursos y por otro lado,
mantener y potenciar capacidades de valor estratégico para el país.
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